2017年中央一号文件明确提出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发等渠道开展试点示范。这不仅是中央在新形势下对农业农村发展的重大政策创新，也是赋予农业综合开发的重要任务。围绕农业综合开发推进田园综合体建设，重点应把握建设定位、推进力量、建设内容、实施路径等几个方面问题。
01 在建设定位上，要确保田园综合体“姓农为农”的根本宗旨不动摇
田园综合体的建设目标是为当地居民建设宜居、宜业的生产、生活、生态空间，其核心是“为农”，特色是“田园”，关键在“综合”。要将农民充分参与和受益作为根本原则，充分发挥好农民合作社等新型农业经营主体的作用，提升农民生产生活的组织化、社会化程度，紧密参与田园综合体建设并全面受益。在这一方面，要切实保护好农民的几项权益：一是保护农民就业、创业权益。田园综合体中的产业要与当地的资源条件相匹配，以农村现有的产业为基础，并进行优化升级，要给当地农民提供充分的就业和创业的机会和空间，确保农民在综合体建设中全面受益。二是保护产业发展收益权益。农村居民往往受资金、技术、管理等方面的限制，在休闲农业、特色产业发展等方面难以与外地工商资本竞争，要建立有效的利益联结机制，防止本地居民在产业发展和利益分享中被“挤出”，集体资产被外来资本控制。三是保护乡村文化遗产权益。要用历史和发展的眼光保护乡村里的特色民居、遗址、宗祠、寺庙、民俗、非物质文化遗产等，防止过度设计、过度改造和过度开发，在发展乡村旅游中防止民俗文化活动庸俗化。四是保护农村生态环境权益。要把宜居宜业作为田园综合体的鲜明特色，在追求“金山银山”的同时留住“绿水青山”，经济发展规模要在综合体的环境承载能力范围之内，根据经济规模确定合理的建设规模，防止盲目造镇。尤其要强调的是，田园综合体要展现农民生活、农村风情和农业特色，核心产业是农业，决不能将综合体建设搞成变相的房地产开发，也不是大兴土木、改头换面的旅游度假区和私人庄园会所，确保田园综合体建设定位不走偏走歪，不发生方向性错误。
02 在推进力量上，坚持以农业综合开发为平台，集中相关政策支持合力
要充分发挥有关扶持政策的合力，从基础设施、产业发展、新民居建设、美丽乡村、脱贫攻坚等方面集中支持田园综合体建设。田园综合体试点涉及面广，投入大、建设期长。要发挥地方政府主导作用，强化与相关涉农政策和资金的统筹衔接，把农村生产、生活和生态等各领域的支持政策紧密结合，探索以田园综合体试点为平台，统筹推进生产生活生态领域建设，促进循环农业、创意农业、农事体验等方面发展，拓展农业的多功能性，力争建设一片、成效一片、务求精品。要根据田园综合体建设需要，加强与国土、规划、建设、金融等方面的沟通合作，联合出台相关支持政策文件，全面支持开展田园综合体试点。要充分发挥好政府、企业、村集体组织、合作社、农民等建设主体的作用，坚持以产业链条为主线，以利益联结为纽带，以合作共赢为动力，通过建立科学健全的市场化运行机制，使每一个建设主体都能明确自身定位，主动参与和投入综合体建设，各尽其能、各取所需，形成建设合力。尤其要处理好政府、企业和农民这三方面的利益关系，确保地域得发展、企业得效益、农民得实惠，充分调动各方面投入、建设和运营的积极性。
03 在建设内容上，重点推进六大支撑体系建设
以农业综合开发为平台推进田园综合体建设，要围绕建设目标、功能定位和模式特色，重点抓好生产体系、产业体系、经营体系、生态体系、服务体系、运行体系等六大支撑体系建设。夯实基础，搭建平台。按照适度超前、综合配套、集约利用的原则，集中连片开展高标准农田建设，加强田园综合体区域内“田园+农村”基础设施建设，整合资金完善供电、通信、污水垃圾处理、游客集散、公共服务等配套设施条件。突出特色，壮大产业。立足资源禀赋和基础条件，围绕田园资源和农业特色，做大做强传统特色优势主导产业，推动土地规模化利用和三产融合发展，大力打造农业产业集群；稳步发展创意农业，开发农业多功能性，推进农业产业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合，推进农村电商、物流服务业发展。创业创新，培育主体。积极壮大新型农业经营主体实力，完善农业社会化服务体系，通过土地流转、股份合作、代耕代种、土地托管等方式促进农业适度规模经营，优化农业生产经营体系，逐步将小农户生产、生活引入现代农业农村发展轨道。培育和开发农业的多功能性，促进绿水青山变为金山银山。绿色发展，改善生态。优化田园景观资源配置，深度挖掘农业生态价值，统筹农业景观功能和体验功能，凸显宜居宜业新特色。积极发展循环农业，充分利用农业生态环保生产新技术，促进农业资源的节约化、农业生产残余废弃物的减量化和资源化再利用。完善功能，强化服务。要完善区域内的生产性服务体系，通过发展适应市场需求的产业和公共服务平台，聚集市场、资本、信息、人才等现代生产要素，推动城乡产业链双向延伸对接，推动农村新产业、新业态发展。集中合力，顺畅运行。确定合理的建设运营管理模式，政府重点负责政策引导和规划引领，营造有利田园综合体发展的外部环境；企业、村集体组织、农民合作组织及其他市场主体要充分发挥在产业发展和实体运营中的作用；农民通过合作化、组织化等方式参与综合体建设并多重受益。
04 在实施路径上，要充分发挥市场机制作用，鼓励基层创新探索
田园综合体建设内容丰富，涉及面广，对资金、土地、科技、人才等要素有着较大需求。要坚持以政府投入和政策支持为引领，充分发挥市场机制作用，激发综合体内生发展动力和创新活力。在资金投入上，要改进财政资金投入方式，综合考虑运用补助、贴息、担保基金、风险补偿金等多种方式，提升财政使用效益。积极与农行、农发行、国家开发银行等金融机构对接合作，通过“财金融合”等方式创新投融资机制，充分发挥财政与金融资本的协同效应。田园综合体建设主体多元，不同的利益诉求决定了建设资金来源渠道广泛多样，要通过财政撬动、贴息贷款、融资担保、产权入股、PPP等模式，引入更多的金融和社会资本。要创新土地开发模式，按照2017年中央一号文件提出的“完善新增建设用地的保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例，用于支持农村新产业、新业态的发展，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，通过入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游、养老等产业和农村三产融合的发展”等政策要求，完善新增建设用地的保障机制，探索解决田园综合体建设用地问题。在完善科技支撑、吸引人才聚集、发展新产业新业态、健全运行服务体系等方面，也要坚持以市场机制为主，配合相关政策支持，使综合体走上充满活力的良性发展轨道。要积极鼓励基层和市场主体，以田园综合体为平台，在运行机制、管理方式、业态形式、建设模式等方面进行探索，用创新的办法解决建设过程中遇到的问题和瓶颈。注重田园综合体建设经验积累和规律总结，为全面推开试点奠定基础。
口/卢贵敏（国家农业综合开发办公室）
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