摘要：中外农药管理法规和制度存在差异，发达国家具有健全的法规、完整的制度、细化的处罚、完善的体系、实行全程的安全风险防控等特点，我国农药管理制度存在重复许可、监管不力、安全防控薄弱等问题，应当简化行政许可、健全管理制度、强化安全管理。
　　关键词：农药管理；制度比较；管理改革

　　农药不仅是重要的农林业生产物资，也是农产品质量安全和环境污染的主要风险因子。因此，各国对农药实现严格的管理。我国自1978年实现登记制度以来，农药管理工作不断完善和发展，特别是1997年《农药管理条例》(以下简称《条例》)的颁布，使农药管理走上了法制化的轨道。而随着社会主义市场经济的发展、行政审批的改革、公众对食品安全和环境保护要求的提高以及农药产业的深度国际化，农药管理环境和要求发生了巨大变化。2013年，国际粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)联合颁布了《国际农药管理行为守则》(以下简称《守则》)，系统阐述现代农药管理的理念、制度、方法和要求。本文通过与一些国际农药管理法规及做法的比较，探讨如何改革和完善我国农药管理制度。

1 我国与有关国家农药管理制度的比较

　　由于各国农药生产和使用、管理历史、技术和资源等的差异，所采用的农药管理制度有所不同，概括起来可以分成三种类型。一种是以欧美发达国家为代表的管理制度，其特点是制度健全，全程管理，并以安全风险防控为核心；第二种是以中国、巴西等经济转型和中等发达国家为代表的管理制度，其特点是制度相对健全，但不完整，对各种农药风险和违法行为还不能进行全程管理；第三种是发展中国家的管理制度，由于受管理资源和能力受限，管理制度相对简单，以登记为核心。表1就我国农药管理制度与美国、泰国和FAO《守则》进行了比较，从中可以看出，我国农药管理制度还有中国计划经济管理的特色，且缺乏完整性。

2 国际先进农药管理制度的主要特点

　　从二十世纪初法国实行农药法制管理起，世界各国的农药管理不断完善和发展，其中欧美发达国家农药管理历史长，法规健全，制度全面，方法有效，体系完整，逐步形成了符合市场经济体系的现代农药管理体制，而巴西、阿根廷和泰国等众多发展中国家对农药的管理亦效仿欧美发达国家，她们均具有以下共同的特点。
2.1 健全的法规
　　农药管理是一项关系到食品、健康和环境安全的公共管理工作，属于国家行政行为，必须依法办事。早在1905年法国就颁布了《农药管理法》，成为全球第一个对农药实现法制管理的国家。随后，各国陆续颁布了农药管理法规，如美国(1910年)、加拿大(1927年)、德国(1937年)、澳大利亚(1945年)、奥地利(1948年)、日本(1948年)、英国(1952年)、瑞士(1955年)、韩国(1955年)等。由于农药管理技术性强，除法规外，发达国家及国际组织起草发布了一系列涉及登记、试验、实验室管理、经营、使用指导、监督执法、风险监测、废弃物处理等的管理和技术规范，构建了完整的技术管理体系，使农药管理不仅有法可依，也有标可循。

管理内容	中国	美国	泰国	FAO守则要求
企业管理	企业核准定点许可	生产企业备案制度	一般企业管理	要求企业符合工程标准和安全、环保以及质量管理要求。
产品管理	登记，生产许可/生产批准文件，产品标准	登记	登记	要求实行农药登记制度
生产管理	质量抽查制度	企业生产台帐制度	生产、储存情况报告制度	要求符合质量要求
经营管理	没有经营许可	经营许可，特殊农药经营许可销售台帐制度	经营许可，储存条件和情况通报制度	要求设立经营许可制度
施药器械管理	无	无	无	要求对施药器械进行鉴定
专业施药人员管理	无	限制性农药使用者执照管理	无	要求农药使用者执照或许可管理制度
产品召回	无	产品召回制度	产品召回制度	要求召回问题产品
安全事故监测	规定监测农产品农药残留	系统全面的监测制度	法规没明确	要求建立安全事故监测制度，并全面监测食品、饲料、饮用水、环境和居住地区的农药残留。
登记产品的再登记	对问题产品开展特殊评审	定期(15年)再登记	2008年修改法规要求对所有产品进行一次再登记	要求开展再评审或再登记制度
广告管理	有	有	有	要求立法约束广告行为
储运管理	有	有	有	要求符合有关国际准则
进出口管理	有	对进口管理	有	要求出口国保证产品质量，履行国际公约
小作物登记	无	法规明确	无
废弃物和废包装	有规定，不明确	法规明确	无	要求建立安全处理制度

2.2 完整的制度
　　农药管理涉及生产、经营、储运、广告、使用、国际贸易和废弃物处置等领域和行为，FAO《守则》要求对农药实现农药全生命周期管理(life-cycle management)，以避免或减少农药对人、动物和环境的各种不利影响。发达国家制定了包括农药登记、企业登记备案、企业生产记录和检查、经营许可、安全事故监测通报、问题产品召回、施药器械审核、使用监管和服务、废弃农药及废包装处理、登记资料保护、再登记和进出口监管等的一系列管理制度。这些制度覆盖面广，内容全面，相互衔接，可对农药生命周期的各种行为和安全风险进行有效管理。
2.3 科学的机制
    发达国家农药管理是针对农药生命周期可能发生的违法行为和安全风险环节而设置管理制度的，各种制度相互衔接，形成了一个完整的管理链条。通过登记管理，可确保产品的质量、效果和安全；通过经营许可，能确保市场秩序的规范；通过企业生产记录和核查，以确保企业合法生产和销售；通过使用监管和指导，提高安全使用水平；通过安全事故监测，降低各种安全风险；通过废弃药剂和包装处置，减少环境污染；通过进出口监管，切实履行国际公约；通过强化处罚，规范市场秩序等。以企业及其违法生产行为管理为例，欧美对于企业并没有设立定点核准许可，而是实现相对宽松的备案管理，且一个企业可以备案多个生产工厂，而只需在产品标签上标明生产工厂备案号来明确生产地点；但要求企业详细记录生产的详细情况，包括所用的原材料、生产产品的数量及购销去向，并向管理部门通报，欧盟新法规要求企业记录保存长达五年时间；管理部门则通过核查生产记录，核查是否存在非法生产和销售行为，包括是否购买了地下工厂违法生产的未登记原药，有无将原药卖给制剂未登记的企业等。这种管理方式简单而有效，既尊重企业市场主体地位，鼓励创建品牌和做大做强，又能有效地监管各种非法生产现象。
2.4 细化的规定 
　　我国的《条例》包括总则、农药登记、农药生产、农药经营、农药使用、其他规定和罚则等内容，共7章48条6126字。而FAO《守则》内容覆盖农药管理、农药检测、风险减少、管理技术要求、供应与使用、供销与贸易、信息交流、标签、包装储存及处置等12章67条款，其中文版为14143字。美国《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂》(FIFRA)则包含登记、企业备案、销售、进出口、处罚、部门职责和经费等34章共115个条款，内容全面。以登记为例，美国分成农药登记、再登记、试验使用许可、特殊评审和登记取消、小使用登记等6章34条，而我国仅为1章5条。规定的细化有利于执行和操作，确保依法行政，公正公平。
2.5 严厉的处罚  
　　发达国家对违法行为处罚十分严厉，因而形成了良好的诚信体系。以美国为例，FIFRA规定，农药登记人员违反规定可以处以50，000美元罚款，或一年拘禁，或同时处罚；违反规定销售使用限制性农药(如高毒农药)的，对专业植保服务机构和人员，可以处以25，000美元罚款，或一年拘禁，或同时处罚；即使是个人(如农民)自己违规使用，也要处以不超过1，000美元罚款或30d的行政拘禁，或同时处罚；而企业违法生产，将面临停产甚至关门的风险。
　　泰国的法规处罚条款更为细化，对法规每一条款的违法行为，都明确了行政和刑事处罚规定，十分细致。严厉的处罚，高昂的违法成本，使企业、经销商和使用者(农民)都不敢有违法行为，从而形成良好的生产和市场秩序，农药使用也比较规范。
2.6 完善的体系 
　　农药管理具有很强的专业性，FAO《守则》要求各国成立农药管理机构从事农药登记及相关管理工作。发达国家多成立了专门的农药管理机构，如美国的农药管理办公室(OPP)，德国的农药管理局(BVL)，澳大利亚农药兽药管理局(APVMA)等，实行专业化管理，确保管理的水平和质量。同时发达国家形成了自上而下有效的管理机制，以美国为例，联邦政府以农药登记管理为主，而地方政府开展企业核查、市场监管和使用监管和指导等工作，规定了企业、协会、非政府组织、使用者等的相关责任和义务，形成各方共同参与的社会管理责任体系。如农药废包装的回收处置，通过立法，主要由企业和工业协会来承担。

3 我国农药管理制度存在的主要问题

　　我国的农药管理制度由1997年颁布的《条例》对农药生产、经营和使用等各个环节的管理进行了规定。然而，由于受当时形势和环境所限，农药管理制度不够先进、不太完善，与目前的行业发展要求、社会对农药管理要求、经济体制和行政审批改革之间存在较大差异，与国际通行做法也不符合。具体来说存在以下几个方面的不足。
3.1 市场准入制度复杂
　　根据现行《条例》规定，我国农药市场准入制度有三种许可、一个标准，即企业核准定点、农药登记、生产许可和标准审定，其中企业核准由工信部负责，登记由农业部承担，而生产许可又分为生产许可证和生产批准文件，分别由国家质检总局和工信部办理，产品标准由质检局审批。世界各国都采用农药登记一种许可制度，而生产企业实现备案制度。从技术层面来说，农药登记、生产许可和产品标准的审查内容存在重复，设置了不必要的多重审批。我国的多头管理、重复许可，不仅增加了企业负担，而且各部门政策的不一致(如乳油产品生产许可与登记政策不同，产品标准审核与登记的不一致)，更使企业无所适从，增加了企业研发和生产成本及投资风险；同时企业核准等制度由于缺乏监督执法，使非法生产现象难于抑制。
3.2 市场监管制度缺失 
　　市场是农药生命周期中最易出现问题的环节，因此不论是发展中国家还是发达国家，几乎都实现经营许可制度。我国制定《条例》时，农药经营主体以供销社和植保部门等集体单位为主，因此没有开放经营，也没有设立经营许可制度。而目前的农药经营以个体为主，主体复杂，形式多样，使经营环节不仅不断出现售假和联合制假等违法行为，也因经销商没有履行告知购药农民安全用药知识的义务，导致农药过量使用、作物药害和残留超标等安全问题，给农业生产、农产品质量安全和生态环境构成危险。
3.3 全程管理制度缺位  
　　农药管理应当从市场准入、生产、销售、储运、使用到废弃物处理和废包装回收等实现全程管理，从而控制违法生产，避免产生各种安全风险。目前我国农药管理的特点是重许可、轻监管，重管理、轻服务，重处罚，轻规范，对许可审批各部门抓得紧，但对于事后监管、使用指导和风险防控等重视不够，使农药管理断层、脱节，没有形成完整的管理链条，不能实现系统有效的全程管理，各种违法行为和安全问题自然难于有效杜绝。
3.4 安全风险防控薄弱   
　　农药是有毒物质，使用处置不当，容易引起作物药害、残留超标、人畜中毒、水土污染、毒害生物等安全问题，影响农业生产、食品安全、人体健康和生态环境，因此，农药安全风险防控是农药管理的主要任务。而目前我国农药管理主要集中在审批和监管执法，还没有系统开展安全事故监测通报、药害事故预防和处置、农药环境污染监测预防、问题产品召回和废弃包装回收处置等相关工作，为此应当加强安全风险产生要素及环节管理，构建贯穿农药生命周期的安全风险防控机制。

4 对改革完善我国农药管理制度的启示

　　我国是农药生产、使用和出口大国，面对新的形势和要求，我国农药管理体制必须进一步改进和完善，这不仅是遵循农药管理自身规律，实现全面、科学、有效管理的需要，也是深化行政体制改革，转变政府职能，建立符合现代市场经济体系的农药管理机制的需要。根据国际农药管理的模式和经验，我国农药管理体制应进行以下改革和完善。
4.1 优化行政许可，建立现代农药管理体制
4.1.1 建立单一的行政许可制度
　　通过将生产许可、标准审定的有关技术内容纳入登记的资料要求，合并农药登记、生产许可和标准审定，建立适应市场经济并与国际接轨的农药登记市场准入制度，避免重复许可，多头管理。通过登记，统一管理农药产品的质量、效果和安全。
4.1.2 优化企业管理方式
　　调整企业管理方式，将企业定点核准改为生产企业(场所)备案制度，并允许一个公司可以备案其多个生产企业(场所)，并使企业备案与登记和监督检查结合。减少政府对企业生产行为和内部事务的管理，强化对生产安全和环境保护的监管，更加明确企业市场主体地位及其法律职责，给企业创新发展、市场竞争和品牌创立创造更好的环境。应当充分发挥农药行业协会的作用，通过协会来促进行业发展、企业自律和社会责任承担等工作。
4.1.3 实行经营许可制度  
　　目前，我国尚无经营许可制度，市场监管缺乏有效手段，秩序混乱，问题众多，因此，应当参照国际通行做法，实行经营许可制度。通过立法规定经营店必须取得经营许可，人员必须经过培训获得执照；建立营销台帐，详细记录货物进出品种、数量、时间、供货方和购买方，地方政府农药管理机构对经营行为实行例行检查和处罚。
4.2 强化事后监管，完善农药全程管理制度
4.2.1 建立企业生产记录通报和检查制度 
　　根据FAO《守则》要求，参照欧美做法，建立企业生产记录通报和检查制度，要求企业详细记录其生产和销售情况，并定期通报管理部门，地方农药管理机构定期开展记录核查；通过核查，确保实际生产的产品与登记的一致，并防控企业的非法生产和销售现象。
4.2.2 完善农药使用培训指导和监督管理制度  
　　FAO《守则》要求政府开展农药安全使用的培训和指导。我国农民普遍缺乏农药安全使用知识和技能，因此，政府应当提供更多的培训和指导，切实提高农药使用技术水平。同时，应当强化对农药使用的监管和违规使用的处罚，促使农民和植保服务人员自觉遵守规定，安全用药。
4.2.3 实行国际公约履约和国际贸易监管制度   
　　FAO《守则》要求农药出口国必须承担相应的国际义务，确保出口产品的质量和安全能符合标准，并合法、负责任地开展贸易。国际组织对危险化学品进出口的监管越来越严格，我国已是世界农药进出口大国，也是有关农药和化学品公约缔约方，而我国的《条例》还没有这方面的规定，应当补充完善进出口监管制度，履行国际义务。
4.2.4 完善农药监督执法机制
　　应通过立法理顺农药监督执法机制，明确监管部门及其职责，避免多头执法，提高监管效率，利于责任追究。同时，应细化《条例》有关处罚内容，不仅明确违法行为的行政处罚和经济处罚的内容，还要象泰国法规一样规定每一条款违反的刑事处罚，真正提高违法的成本。
4.3 注重安全管理，完善农药安全风险防控机制
4.3.1 完善农药登记安全风险评估机制  
　　农药登记评审应全面应用风险评估技术和方法，从源头上把好产品的安全关；建立农药再登记制度，定期对登记产品进行重新评估，持续保证农药产品符合最新的质量和安全标准；立法鼓励小宗作物登记，解决不少小宗作物和病虫害没有登记农药困境，确保农业生产的安全用药。
4.3.2 建立农药安全事故监测预警制度  
　　FAO《守则》要求利用一切可能的手段收集农药对人体健康和环境影响的可靠数据，并实施食品和环境农药残留监测计划。欧美各国都立法建立完整的农药安全风险监测预警机制，对农药安全事故进行监测。我国也应当通过立法使监测和预警工作常态化，有效地做好农药安全风险的防控，解决农药药害、残留超标和环境污染等问题，保护农产品质量安全和农业生态环境。
4.3.3 建立农药废弃物和废包装回收处置和问题产品召回制度 
　　废弃农药和农药废包装是重要的污染源，FAO 《守则》要求政府采取措施进行有效处置。我国亦应借鉴欧美发达国家做法，通过《条例》立法，由行业协会承担废弃物、废弃包装的回收工作。同时，建立问题产品召回制度，规定企业和经销商在发现农药产品使用将对农业生产、人体健康和环境安全产生重大影响时，根据政府的要求，召回问题产品。
4.4 鼓励各方参与，构建农药管理社会责任体系 
　　成功的农药管理需要政府、农技部门、企业、协会、经销商、使用者、食品业界、相关社会团体和环保部门等的共同努力和密切配合。FAO《守则》强调政府要鼓励农药全程管理中涉及的各种机构和人员参与管理、承担责任、遵守规定。我国也应当改变政府包揽管理职能的做法，在法规中明确各方的责任，构建多方共同参与的农药管理社会体系。政府还应当实现信息公开，国家间、政府部门间、政府与社会间要实现信息的沟通交流，共享信息，合作监管。

5 结  语

　　我国现行的农药管理法规和制度已不适应现在的形势和要求，需要进行改进和完善。通过建立与国际接轨的行政许可制度，设立农药经营许可制度，健全农药全程管理，强化安全风险监管，重视技术服务和指导，构建社会责任体系，才能完善我国的现代农药管理体制和机制，从而对农药实现全面、有效管理，保护农业生产，保障食品安全，保护人体健康，保护生态环境，促进农药行业的持续发展。          （参考文献略）