土地苏醒

　　2016年深秋，中国20亿亩农村耕地上的农民大都完成秋收，将农具放进仓库。这时候，北京中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，鼓励农村土地三权分置。他们中先知先觉的人或许能感到，“三权分置”能让自己的承包地更好地出租个好价钱。但他们可能不知道，这片土地上所有的资本商看到这份文件后，轻轻地缓了一口气。

　　《意见》称，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。

　　中国人民大学土地与政策研究中心主任叶剑平认为，三权分置中的规定保持了集体的所有权和农民的承包权不变，唯有分离出经营权，使经营权可以流转到市场，实际上是将土地的部分资产属性让渡给经营权。原来政府默认或鼓励资本进入农地流转，但一直未明文确定，两办的《意见》出台后，给承包土地的民营公司吃了一颗定心丸。

　　斯坦福大学亚太研究中心访问学者刘剑雄告诉经济观察网记者，《意见》将农村土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，是我国农地制度的重大创新和突破，体现了在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

　　不过，民营资本进入农地流转市场的合法通行证，不可能是一个文件就能解决的，需要随着各地农地流转的实践推进，逐步推出相应的配套政策。另外，需要注意的一点是，资本是否进入农地流转市场，取决于其获利的前景与风险的考量。重要的是，土地作为一种重要生产要素，需要有健全的要素市场，否则市场经济就只能是一句空话。《意见》有利于降低农地流转的交易费用，有利于稳定农地承包者和经营者的预期。不过其实施效果，有赖于各种配套措施的跟进以及其他相关制度如社会保障制度、户籍制度等的改革。

　　资本规则

　　实际上，盘活土地的资本早已潜入田间地头，并结出果实。目前来看，资本在农地市场的出现形式主要有三种：民营农业公司、地方政府成立的信托公司、中信信托等大资本信托公司。民营公司以工商企业的身份，直接从村集体或合作社集体流转土地，进行蔬菜大棚、畜牧养殖等规模经营；第二种形式是政府部门将农地经营权集中起来，由政府成立的信托公司托管；其次，农地市场还涌入中信信托、北京信托等大型信托公司和地方政府合作，带来更大范围的、更多的资金源。

　　毋庸置疑的是，民营企业在规模化的土地上从事农业生产时，资本的优势会带来科技和机械，这两者大大增加了收益率。很多流转出土地的农民会到公司中打工，继续在农地上耕作，能获取工资收益。效益好的公司，还会将这些农民算作公司的股东，年底按照经营情况提供分红。

　　然而，资本具有的原始野蛮性需要约束。叶剑平告诉经济观察网记者，种田大户、农业企业都属于民间资本，公司经营有其自身的缺点，政策规定试图增加农民的收入，提高土地的生产效率、配置效率。但在具体操作时，会存在公司过度使用化肥等“掠夺式生产”，这需要更细致的制度来约束，保护地力不能降低。国外的经验是，承包时做一个评估，回收时再做一个评估，如果地力下降，经营者会承担土壤修复的责任。目前我国没有相关的制度约束，这点值得担忧。所以说，如何规模经营后，农业企业怎样保持地力不降低，甚至保证地力有所提高是关键的一环。

　　另外，企业拿着经营权去贷款时，会面临银行规避风险的选择。如果企业经营不善，无法按时还款，这时银行会面临两难境地。叶剑平解释说，经营公司贷款的目的是拿着土地经营权去抵押，但是经营权是承包权派生出来的，承包权属于农民，企业只有经营权，而经营权实际上是租赁权，是一种债权关系。抵押贷款实际上要把租赁权变成财产权，但是只有物权才能抵押，目前的经营权抵押较为勉强。他认为，如果政府允许，实际操作中银行应该会认可，但从法律意义上来讲，经营权作为抵押权比较勉强，存在瑕疵。

　　信托模式

　　资本的后两种表现形式均和信托相关，逐利的资本遇上高风险的农业会开出怎样的花朵，无疑很让人期待。

　　地方政府主导的信托模式产生于信托公司进入农地市场之前，实质还是行政主导的农村土地流转。刘剑雄认为，土地信托是指在坚持农民集体所有权和土地承包权不变的前提下，基于信任的基础，土地信托服务机构接受土地承包人的委托，按照土地使用权市场化的要求，通过必要的程序，将土地承包者所拥有的土地使用权在一定期限内依法、自愿、有偿地委托给其他主体，受托人可以以自己的名义经营管理土地，取得的收益要依照规定进行分配的行为。

　　土地信托是土地改革与金融领域的结合，其核心在于通过信托公司来实现农村土地承包经营权的证券化。信托公司介入的农村土地信托流转，其性质是市场化主导的农村土地流转。而在信托公司介入之前的以“土地信托”为名的农村土地流转，其实质还是行政主导的农村土地流转。

　　中信信托成为农地流转市场第一个吃螃蟹的信托公司。2013年10月，中信信托与安徽省宿州市埇桥区政府合作，正式成立国内第一单农村土地信托计划——“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期”根据流程，农民通过与所在村村委会签订《农村土地承包经营权委托转包合同》，将土地承包经营权委托给当地村委会，村委会再与镇政府签署土地承包经营权委托管理合同，镇政府最终与埇桥区政府签署土地承包经营权委托管理合同，使得土地承包经营权最终流转到区政府手中，再通过区政府交付给中信信托。受托人为中信信托。信托财产为农村土地承包经营权。

　　叶剑平对经济观察网说，中信信托的模式实际上规避了此前集体土地不能抵押的政策风险，集体土地是集体所有，集体作为产权人，委托给中信信托，中信信托再交给服务公司去做。这其实是政策约束条件下的一种流转模式变种，中信信托和政府签署委托合同，可能考虑的是相对法律对集体土地的相关规定，和政府签协议应该会有保障。

　　严格来说，农村土地真正的产权属于村集体，按照规定地方政府应该是担保或监督的角色，不应该直接签约。但是这样操作是为了让金融资本进入农村土地市场，让资本和农民的土地相结合。从好的方面来说，政府为农民考虑，消除农民的担忧，可以理解；但如果地方政府以此谋利，将面临行政问责的处罚了。

　　“这从侧面反映出农村的土地改革法律法规还不够完善，我觉得经营权的分离仅仅是替代还不是最好的。”叶剑平表示，按道理说，应该是所有权或承包权进入市场流转，目前的经营权流转实际上是一个替代两者的作用。背后的逻辑很简单，如果农民将承包权转让，就意味着失去土地，生活将会没有保障。但这带来的问题是，这种替代的手段实际上是限制了农民的财产权，即承包权不能变现，只能出租给其他人。而真正保护农民的利益的途经，应该是社会保障，而不是冻结他们的部分资产。

　　洪水猛兽？

　　中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员胡定寰对经济观察网记者说，目前来看文件中没有明确提到民间资本进入农村土地，他认为土地最好不要进入农地市场。耕地涉及到13亿人口的吃饭问题，但目前来看资本是通过投机获得短期利益的资本，这样反而会搅乱三权分置的根本目标。他认为中国未来农业的理想方式应该是家庭农场，民营资本可以以为农场提供贷款的方式参与到农村经济发展中，但如果大资本直接进入，对农村土地的长远发展是不利的。

　　胡定寰认为，目前我国农业的一个关键问题不是谁来种地，而是在国际市场上是否有竞争力。他推导出一个逻辑链：不管谁在种地，中国的农业应该在全球有竞争力。提高竞争力的很重要的前提条件是发挥土地的最大利用效率、劳动的最大利用效率。

　　“怎么能发挥最大效率呢？是资本雇佣劳动力，在原来的土地上耕种有效率，还会以有知识有文化的家庭农场主，利用机械化精耕细作？答案明显是后者。”胡定寰说，机械化和适度规模的家庭农场会降低生产成本，从而提高竞争力。如果从提高全球竞争力和提高土地使用效率、增加知识青年就业方面考虑问题，会比追求短期效益的资本更有利于未来农业的发展。

　　刘剑雄认为，无论资本以何种形式进入，都必须解决两个问题。一是持续的盈利来源。现代农业投入大、周期长、收益慢、风险高，农业经营获利难度较大，无论何种形式的资本下乡，都需要“因地制宜”设计，任何资本下乡，要想持续经营，必须与专业的农业企业合作，因为在农用地用途管制的前提下，资本本身经营农地的能力不足以支持其可持续经营。二是风险控制问题。如果无法确保农户的基本利益，那么无论何种农村土地承包权和经营权流转计划都只不过是剥夺农民利益的工具而已。农民关心的是土地交出去后，能否按时收到收益，一些农地流转项目，涉及农户数量众多，农户如不能按期得到相应土地租金，又无其他生计来源，就很容易酿成群体性事件。

　　资本涌入后，A股市场出现“土地流转”概念板块。刘剑雄说，与其说这意味着资本对农地更加青睐，不如说意味着资本对于土地用途管制政策所存在的套利空间的青睐，另外，二级市场本身需要一些“题材”来进行炒作。

　　资本为什么要进入农村土地市场？刘剑雄认为，资本流动的目的是获利。大致来讲，获利的来源可以分为：一、因为资本和土地的结合，创造了新的财富；二、资本进入农村土地市场，利用政策套利空间，获取了级差地租；三、资本进入农村土地市场，实现了从农民到资本的财富转移和财富再分配。因为我国土地制度的不完善，我们需要搞清楚，农村土地市场到底需要什么样的资本。相应的监管制度和农业补贴制度设计，也应该精细化，尽可能将寻租和套利的资本排除在农地流转市场之外。（记者张恒）