环境保护部日前组织起草了《农药包装废弃物回收处理管理办法(试行)》(以下简称征求意见稿),并向社会公开征求意见。征求意见稿中指出,包装废弃物回收处理的责任主体是农药生产企业,自此,关于农药包装废弃物的回收将从“是否做”转变为“如何做”。

业内专家表示,尽管在政策上,对农药包装回收从部门规定上升到国务院文件,体现了对这一问题的重视,但是至今尚无具体的政策安排,缺乏有效的管理手段。“具体来说：一是法律法规不健全,让生产经营者得以在没有强力监管的条件下逃避责任；二是相关职能部门缺位,监管不力；三是农药包装废弃物缺少回收渠道。”

探索--政府支持是获得成效的关键因素之一

实际上,早在2005年,上海就开始了农药包装回收的探索。当时上海市将崇明岛定位为“生态岛”,其中农药废包装回收成为生态岛建设的重要举措。崇明主要利用供销社网络,在全县设立27个回收点,由村保洁员或河道管理员兼职担任农药包装废弃物回收员,回收员按照农药袋0.025元/个、农药瓶(包括玻璃和塑料)0.05元/个向村民回收,由其分类(塑料袋、塑料瓶、玻璃瓶)、整理、捆扎后以相同价格交至对应的集中回收点,年终区财政以其回收业绩的40%支付其回收报酬。这项工作仍然在继续,据估算,2012年共回收废弃物150.5吨,包括瓶313.31万只,袋1828.05万个。在崇明实践的成功经验基础上,奉贤、嘉定、松江、闵行等区县也都在开展农药包装回收工作。各区县具体做法有所不同,但政府财政支持起着决定性作用。

另一个成功案例则发生在广西。2010年,一家私有农药生产企业在当地政府的支持下,在广西来宾探索了农药废包装回收的市场化运作模式,并于2011年在自治区政府和有关部门的推动下,启动农药废包装回收示范项目。广西农药废包装的回收途径主要有两条：一是蔗农将废包装袋送到蔗管员负责管理的回收站点,由蔗管员登记造册记录每户蔗农回收数量,达到一定数量后送到糖厂回收站,再由专业的运输车辆运送至发电厂等处理厂；二是乡镇建立回收站点,一般由蔗站设立,蔗农直接将农药废包装袋送至乡镇回收点,乡镇回收点记录蔗农回收数量,定期由专业的运输车送至处理厂。

近年来类似的探索实践也在浙江、湖北、北京等地开展。农业部农村经济研究中心金书秦,对上海和广西两个地区的相关实践进行调研后发现,无论在发达地区(如上海)还是在欠发达地区(如广西),政府对于农药包装废弃物回收工作的支持都是这项工作得以顺利展开并获得成效的关键因素之一。“在上海,政府用其雄厚的财政实力直接支付农药包装废弃物回收的成本；在广西,政府主要通过将企业行为纳入政府规划、倡议的方式给予支持。”

现状--政策上重视,实际中缺乏有效管理

我国是农药生产和使用大国,每年所需的农药包装物高达100亿个,其中,被随意丢弃的农药包装废弃物超过30亿个,成为农村固废污染的重要来源。一方面,包装本身多为塑料或玻璃制品,不易降解,会对水体、土壤造成污染；另一方面,更为严重的是包装袋(瓶)中残留的农药则直接进入水体或土壤环境,造成严重的污染和健康威胁。

近年来,在政策安排上,农药包装废弃物的管理开始逐步得到重视。环境保护部发布的《农药使用环境安全技术导则》(HJ556-2010,2011年1月1日起实施)提出,完好无损的包装物可由销售部门或生产厂家统一回收。2011年环境保护部再次下发《关于进一步加强农村环境保护工作的意见》(环发〔2011〕29号),进一步强调了对农药包装废弃物管理的要求。2013年国务院办公厅下发的《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》(国办发〔2013〔7号)将“建立农药包装容器等废弃物回收制度”列为土壤污染防治的主要任务之一。

疑虑--生产和流通企业能承担全部回收责任吗？

根据此次发布的办法征求意见稿,农药包装废弃物回收处理,坚持谁生产谁负责、谁销售谁回收、谁使用谁交回的原则；农药生产企业包括农药进口企业负责其农药产品的包装废弃物的回收处理；农药使用者应当及时将农药包装废弃物交回经销者,不得随意丢弃。

可以看出,国家对农药包装废弃物的管理已经介入到农药生产、销售、使用各个环节。然而,办法只对农药生产企业和经销商的责任和义务做出了具体规定,而对农药使用者和地方政府应当分别承担哪些责任,则并没有做出具体规定。

与此同时,农药行业业内有人士认为,办法中的规定会增加农药制剂企业的负担。中国农药制剂企业长期以来都是依靠价格优势同跨国公司竞争,如果再加入回收成本,要么企业因利润降低而无法积累更多的研发资本,要么将回收成本转嫁给农户而失去价格优势。无论哪一种结果都会打消中国农药制剂企业对剂型研发的积极性,以后更难同跨国公司抗衡。“农药制剂企业相对原药生产企业而言,其对环境造成的压力要小很多,如果制剂企业没有生存空间,会不会转而发展原药生产呢？”

业内普遍认为,在对农药包装废弃物的回收处置当中,最大的难题是资金以及各相关责任主体的配合问题。目前,已有部分生产企业开始重视农药废弃物包装回收,大多采用“包装废弃物换产品”的方法,注重和当地经销商结合,直接将农药废弃包装物换成可以使用的农药产品。

他山之石

　　巴西：立法强制执行回收

巴西国家农药工业协会自1993年就开始倡导并组织对农药包装物的管理。2001年,非营利性的国家空容器处理研究所(inpEV)成立。它联合了巴西99%的生产厂家、经销商和种植户共同致力于农药包装物的回收处理,并向他们提供资金和技术支持。

巴西的农药包装物回收是立法强制执行的,法律规定农药种植者必须将包装物清洗干净后送到接收站；农药经销商负责检查核对种植者的移交凭证和购买发票,并负责建设、管理接收站；生产厂家协同经销商、政府共同对农药消费者进行技能培训,所出产农药标签必须注明空容器的处理方法,并提供回收站的空容器转运、回收等处理服务。所回收材料再造后被广泛应用于建筑、卫生、汽车等行业。

德国作物保护协会于1996年成立了专业处置农药容器的非官方机构--PAMIRA,在全国从事废弃农药容器的回收工作,要求使用者将空瓶清洗干净后返回回收中心,清洗彻底的方可免费回收,如不合格则要求重新清洗或付费回收。PAMIRA公司将收回品压碎,运输到相关机构,用水泥窑处理或将塑料转化为乙醇,2005年德国的农药包装物回收率为65%。

比利时是世界上农药包装物回收比例最高的国家,2004年回收率达到92%。比利时集中在每年的9月~11月喷药期过后由Phytofar-Recover公司承包负责全国范围内农药包装物的回收,并对回收物按金属罐、纸、纸板等类型分类收集。注册收集时将回收的包装物分成危险、非危险两大类垃圾,并监督相应的授权公司将回收材料循环利用或焚烧进行能量回收。

　　墨西哥：建立全国“保持大田清洁系统”

墨西哥通过名为“保持大田清洁系统”的全国性项目,2014年已回收3100吨农化产品包装。墨西哥联邦和各州将投资2100万墨西哥比索(130万美元)用于装备和激活66处临时收集中心,以及959处空农药回收中心。这些中心也会举行良好管理和使用农药的培训研讨会。这些被回收的容器将会被再次利用,在墨西哥农业领域的农药使用、收集、运输和丢弃整个流程中形成价值链。项目同时支持具有经济效益的自行回收再利用。

　　征求意见稿中相关方责任

　　农药生产企业

负责其生产的农药产品的包装废弃物的回收处理；

应当依据农药包装物追溯编码标识准则,对农药包装建立产品编码标识,标识应当包含生产企业、农药产品、包装材料等可以追溯的相关信息；委托经销者回收包装废弃物的,应当与经销者签订协议,明确双方责任与义务,并由农药经销者报当地县级农业主管部门备案；自行回收的,应当建立回收体系、制定回收方案,并报农药销售地县级农业主管部门备案。

　　主管部门

生产企业农药产品包装规范不符合相关技术要求的,农药工业主管部门不予发放该产品生产许可证或者生产批准证；不开展农药包装废弃物回收的农药生产企业,国务院农业主管部门在农药产品续展登记时,取消其农药登记证。

　　农药经销商

负责所销售农药的包装废弃物的收集与暂存；按照与农药生产企业的协议,回收所售农药的废弃包装,并暂存于专用场所,不得与其他废弃物混合存放。暂存场所应当采取防雨淋、防渗漏等措施；应当设立农药包装废弃物回收台账,记录回收农药包装废弃物的日期、数量、类型等信息；应当对交回农药包装废弃物的农药使用者给予适当实物或者现金奖励。

　　农药使用者

应当及时将农药包装废弃物交回经销者,不得随意丢弃；应当科学用药,减少包装废弃物中农药残留,妥善收集农药包装废弃物并及时交回农药经销者。