“田园综合体”一词去年被正式写入中央一号文件，距今已一年余，而其市场探索已然更早，但其作为一种全新概念或业态，目前依然处于摸索中，尚未形成足以为行业借鉴的发展模式，土地问题、三产融合与农民增收等是其中难点，“脱农”现象存在隐忧。在资本逐利中，农业的基础性地位如何体现，农业在整体产业布局中如何发展，如何做好利益平衡，让农民成为真正主体并由此获益，还存在挑战。
土地难题
土地问题一直被认为是田园综合体落地的难点之一。按照要求，农民是田园综合体的主体，且农业是产业链中的基础性产业，在一二三产业的互促融合发展形成大农业范畴。土地的有效足够供给，成为田园综合体建设的关键。
作为休闲农业或田园综合体用地的门类存在多样性：包括农民自有住宅、闲置宅基地；农村集体建设用地；四荒地，荒山、荒沟、荒丘和荒滩；城乡建设用地增减挂钩；对投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等。但也存在多条用地红线：不得占用基本农田、不得超越土地利用规划、严禁随意扩大设施农用地范围。
记者调查显示，目前有些田园综合体建设采取的规避办法是用设施农用地的名义直接进行餐饮住宿的建设；以建设临时生产用房名义进行修建；建筑采用架空结构，以满足不破坏耕作层的要求；修建木屋或钢架房，即使查处也能低成本拆除；以建设温室大棚的方式建餐厅；用可移动的集装箱和房车进行餐饮住宿活动。对此，来也股份创始人杨振之表示，以上“擦边球”方法存在较大不确定性风险，建议必要建筑设施应通过立项审批，申请建设用地。但这一办法实施起来相对困难，且拿地费用也相对较高。
目前，田园综合体的主流土地获取方式有四种：采用土地银行的方式；建立以土地股份为基础的合作社；农村闲置宅基地及废弃园地的指标整理与农林复垦；土地置换、租赁、入股联营等。但这其中也有挑战。可参考一例，早在2008年，成都在全国率先挂牌成立成都农村产权交易所，为农业项目发展提供土地保障，但多年过去，这一探索模式尚未取得良好成效。
政策方面倒是呈利好趋势。对农村新产业新业态发展，政府已予以了用地支持，并探索建立保障机制。2018年的一号文件提出，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展；完善农业用地政策，积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设。
也有专家认为，宏观政策利好下，田园综合体的土地依然还存在难题。这包括我国农民户均经营土地少，多为一家一户小规模经营，形成较为零散的地块，对田园综合体大面积的土地利用形成制约。也就是说，田园综合体的大量用地要获得很多农民的许可，利益主体众多且复杂多样化，对农业农村发展项目建设的积极性各有不同，一旦未达成统一意见，整个项目建设将受到不利影响。
社会资本的挑战
杨振之认为，未来的乡村价值需要重估，其价值会有一个复合型、综合型的提升。乡村已不再是单一的农业生产载体，它还要解决美丽乡村的生态宜居问题，为城市和周边人群的休闲度假、养身康体等一系列的高潜力价值需求提供载体。这也促推了更多的社会资本“上山下乡”，发力田园综合体建设。
田园综合体的业态模式为“农业+文旅+地产”，完善的田园综合体是一个包含农林牧渔、加工、制造、餐饮、旅游等行业，以农村用地为载体，以功能复合化、开发园区化、主体多元化为特征，融合“三生”功能的新型“三农”复合载体。
社会资本进入，为乡村形态改变提供了更多可能。旅游金融投资专家陈宇认为，企业承接农业，可以避免实力弱小农户的短期导向行为，可以做中长期产业规划，以农业产业园区发展的方法提升农业产业，尤其是发展现代农业，形成当地社会的基础性产业。
杨振之指出，田园综合体运营团队人才的欠缺，是目前田园综合体建设的一个难题，导致一些规划设计方向走偏，或难以落地。在他看来，在规划设计阶段，针对田园综合体的三产融合就要进行完整的体系化考虑，且农业规划要先行，再接入文旅布局，在社会资本进入后，必须要体制化考虑这个问题。
区别于现代农业园区和农业综合体，田园综合体的产业构成除了农贸科教等，还有文旅康养、地产、会展、环保等业态，其充分考虑主客共享，不单追求经济效益，更要求综合效益。田园综合体的三个核心是田园生产、田园生活和田园景观。鲜明的品牌形象、便捷多样的交通方式、完善切实的主客共享、完善的游乐活动体系、特色化住宿餐饮体系、高绩效循环的农业体系等，是田园综合体的必备要素。
田园东方创始人兼CEO张诚曾表示，“综合体”理应是跨产业、跨功能的综合规划，具体到项目当中就是多功能、多业态的综合运营，这就要求项目的运营方能够深入挖掘当地的各种资源，推进农业产业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。
农民利益需保障
检视田园综合体成效的一个重要因素，在于农民利益保障几何。不管在田园综合体的概念还是落地实施中，农业、农民都处于前置状态，因为农民是田园综合体的核心主体。
在陈宇提供的田园综合体利益分配架构中，农民收益主要来自三方面：以农村土地入股村集体公司和乡村运营平台，定期分红，或者出租土地获取租金；成为企业员工获取劳动报酬；土地及地上附着物一次性补偿。
企业或平台公司的收益同样主要有三块：实现完整业态后，通过产业经营获取经营性收入；酒店、民宿社区等配套实现收益；周边配套土地升值。
杨振之透露，现在的田园综合体更多是外来资本在做，所以具体的利益组织构建很关键。他表示，这个利益架构的搭建，应该是资本方、农民和政府三方来商量，而不能由单一方来主导。如果由资本来主导，农民的利益就很可能被侵占。在田园综合体建设中，现在还没有保护农民利益比较好的模式或模型。
政府角色的走向就变得很关键。在田园综合体建设中，政府一般提供资金和政策支持，但出于招商引资等目的，政府选择与资本站在一起，并非不可能。杨振之建议，政府不应该作为利益相关者一方参与进去，而更应该是利益协调方或平衡者，更多站在弱势一方，也就是农民一方，保护原住民的利益，并考虑如何保持三农问题的均衡发展。
另有业内人士认为，当下一个矛盾点是，政府出于招商引资目的，而田园综合体运营商并不具备足够的能力，如何做长产业链，提高延伸价值，农民利益如何保障等都是现实挑战。
农民利益的保障，其实不仅仅是经济利益，还包括文化利益。在真正的田园综合体里，不仅有老农民，更有被乡村吸引、愿意从城市回归乡村、参与农村发展的新农民。他们需要在传统与现代间进行文化的构连和融合。实现传统和现代的对接沟通，田园综合体才更具市场价值。
（经济参考报）
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