近年来，工商资本参与农业经营成为社会关注的话题。工商资本下乡无疑会为农业经营带来资金、观念、管理、技术等方面的现代生产要素，但在实践中，一些地方工商资本参与农业经营项目出现“非粮化”甚至“非农化”现象，对农民利益的挤出效应也不容忽视。如何看待工商资本下乡这一现象？本期观点版聚焦这一话题。
如何看待工商资本下乡的利与弊？要使工商资本更好地服务于现代农业发展，应该如何加强引导和监管？对此，本报记者专访了国务院发展研究中心农村部研究员张云华。
1市场盈利空间凸显促使工商资本下乡
主持人：为何最近几年，集中出现城市工商资本投向农业产业的现象？
嘉宾：最近两年确实出现了工商资本、企业纷纷进军农业产业的现象，原因主要有以下几个方面：首先，以2013年中央1号文件为标志，中央在政策上明确提出，“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”，这为工商资本进入农业提供了政策保障；第二，工商企业为了拓展自己的产业，进入农业产业领域，开展混业经营；第三，社会公众对食品的安全意识不断增强，对农产品品质的要求不断提高，一些工商企业通过租赁农村土地，建设生产基地，生产安全、高标准的农产品，占领农产品高端市场，这个过程有一定的盈利空间。当然，也不排除有些企业去农村“圈地”，或为套取国家涉农项目补贴，实践中不乏实例。
2工商资本应参与家庭农户干不了的领域
主持人：一度社会上关于工商资本下乡从事农业存在不小争议，您怎样看待工商资本、企业参与农业经营对我国发展现代农业会带来的影响？
嘉宾：农业现代化离不开资本，工商资本参与农业经营一定程度上可以弥补农业发展资金不足的问题。在发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业方面，工商资本和农业企业具有一定的优势。在一些普通农户、家庭农场干不了或不好干的领域，如农业服务业、农产品精深加工业、农产品流通业，工商资本和农业企业具有不可替代的作用。
同时，应警惕工商资本直接租赁农地经营带来的负面影响。除了前面提到的“圈地”和套取补贴，现实中工商资本参与农业经营的“非粮化”甚至是“非农化”的倾向非常明显，与农民争利、对农民的挤出效应也在一些地区存在。这些现象对于保障农民权益、保护耕地与农业生产、稳定以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度都具有不利影响。
3做好该做的服务，管好该管的风险
主持人：中央态度很明确，既要鼓励引导，又要加强监管。而从地方实践来看，似乎鼓励的情况更普遍？您了解到的情况如何，有没有哪些值得借鉴的管理方式？
嘉宾：对于工商资本下乡，不少地方政府持欢迎态度。这是因为首先，工商资本下乡能够为地方带来农业经营资本，有助于地方政府完成招商引资任务；同时，工商资本下乡会带来一些相应的技术、信息、理念、产业，这些都有利于地方农业产业和整体经济发展。但是也有一些地方对工商资本下乡保持种冷静的态度，例如苏州、上海等地。这些地区集体经济、合作经济发展较好，鉴于工商企业下乡“圈地”、经营不善“跑路”等弊端，他们更倾向于支持集体、合作社和农户来经营农业。
我国有些地方已经意识到工商资本下乡给农业带来的负面影响，并对如何减少负面影响做了一些探索。四川省眉山市东坡区在2009年就出台了《农村土地承包经营权流转管理实施细则》、《关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见》。首先，对流转受让方开展农业经营能力审查，包括主体资格、资信情况、履约能力、经营项目等。其次，建立“分级审查备案制度”，流转土地一千亩以上，需经区农村土地流转中心初审后，报区土地流转领导小组审查。第三，建立风险保障金制度，规定规模经营主体，尤其是企业经营主体，每年缴纳流转费用的5-10%作为风险保障金，政府配套补贴相应比例。武汉市也建立了“前置审查”制度，针对所有流转主体都要进行资质审查，决定其能否租地经营。
实践中，比较成功的工商资本参与农业经营的模式基本是把农业和餐饮、旅游、休闲、服务综合在一起，把农业和二三产业结合起来，也有一些工商企业种植经济作物，经济效益也很好。
4建立农户和企业更紧密的利益联结机制
主持人：在工商资本下乡中，农民除了获得固定的土地租金和土地上的工资性收入，能否在工商企业和农民之间探索一些土地增值收益分配共享机制？在现实中的可行性又如何？
嘉宾：在实践中，工商资本下乡的过程中，农民获得的收入大多以固定的土地租金以及在土地上打工的工资性收入为主。在中央政策上，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》同时还提出，支持农业企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，实现合理分工、互利共赢。推动工商企业与农户建立紧密型利益联结机制，采取股份分红、利润返还等形式，让农户分享更多土地增值带来的收益，这个方向很好。但在实践中，对于工商企业来讲，农民入股之后就有了一定的话语权和决策权，企业不一定喜欢这种方式。而且，这种方式也有一定风险，例如企业出现了经营风险，农民连固定的土地租金收入都难以保障。当然，实践中，农民和工商企业之间应本着自愿、公平的原则建立利益联结机制。
5应建立工商企业租地准入与监管制度
主持人：虽然我国在鼓励和引导工商资本下乡，加强对工商企业准入门槛、经营方向和风险控制上做出了一些原则性、方向性的规定，但在实践中，仍缺乏一些操作性更强的规定和指导意见。对此，您有哪些建议？
嘉宾：当前，针对农地流转中存在的“非农化”、工商企业“圈地”、基层政府强迫命令贪大求快等不良倾向，应建立农地流转准入和监管制度，尤其对工商企业租赁和利用农地必须进行严格监管。
首先，要把好农地流转准入关。农民集体及其代理者集体经济组织（或村委会）有权参与审核有意转入农地的申请者、尤其是工商企业的资格、信用、农业生产经营能力、生产计划、流转期限和面积、风险防范措施等。对不符合条件的申请者不能允许其转入农地。农地流转应优先在相邻经营者间、优先在本村组、本乡镇范围内进行，鼓励农民规模经营。
其次，要监督转入农地的经营者的行为。农民集体有权要求经营者转入农地后应承担必要的农业基础设施建设活动、遵守当地的农业生产规则、不得破坏或污染农地、不得撂荒、不得随意改变农业用途等。对经营者特别是工商企业破坏或污染农地、随意改变农地用途等不当行为，农民集体、转出户、相关政府部门都有权利终止流转协议，收回农地承包经营权，并根据情况获得补偿。
此外，可以在农民集体范围内探索农地承包经营权“有偿退出、永久转让”制度。对后继无人的农民、在城市有稳定职业和居所的农民，如果其本人愿意，可以有偿退出其农地承包经营权，但转让范围目前应仅限于本集体经济组织范围内，保持一定的封闭性，既促进农地流转和规模经营，又可控制农地流转风险。
到“生活更美好”的城里去生活曾是很多农村人的真实想法。然而浙江安吉的一个村庄，老百姓们投资建了水库，种了树，养了鱼，修成了特色民居，良好的空气与环境，吸引了不少游人。村民收入提高不说，还颇赚了城里人羡慕的目光。
环境变了，时代变了，农村资源的价值更有吸引力了。这些年来，随着城乡一体化的推进，各种公共服务、社会保障不断向农村延伸，很自然地，农村与城市的距离拉近了一些。清新的空气，自然的流水，高山茂林，清心静气……不都是久居城市的人们所向往的么？而这也是商机所在。
有商机就会有资本的追逐，于是乎越来越多的城市工商资本下乡了，或者想着下乡了。多少年无人问津的穷山沟突然赢得外来资本的青睐，却也隐隐生出一种“狼来了”的恐惧。
农民在资本和市场面前是弱势的，信息不畅、对市场的价格不敏感、处于谈判的弱势地位，桩桩件件，都让人担心农民的这点儿东西（尤其是土地）会变成“别人”的或者少数人的了，以后的资源价值变化也与农民无关了。
在现实层面，有老板流转了农民的土地，没有付完钱就跑路的；也同样会遇到农民不守信用要求老板提高土地价格的。在这场资本和土地的盛宴中，有待提高的，除了契约意识，还有规范的操作和长远的利益分配设计。
《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出了坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。
“产权改革的第一步应该是把产权交给最应该得到它的人，而不是最会利用它的人。”国企改革过程中的这种观点，拿到今天的农村土地制度改革也并不过时。
当前农村，确权无疑是第一要素。只是这个权怎么确，确的是哪些范围的权似乎并不那么简单。尤其是农村的情况千差万别，甚至千变万化，怎么保证农村的这点资源交给最应该得到它的人才是最核心的。
农民有农民的办法。在土地确权颁证的过程中，江西一些村庄，就自发成立了理事会和监事会，来具体负责农户间的沟通并代表他们的意愿。这种理事会更多的是对农民的利益负责，而不是对政府或者开发商负责。农民需要对他们利益负责的人，也需要能把农村资源盘大做活的人。
当工商资本碰上农村资源，准确评估农村资源的价值是妥善处理工商资本下乡的第一步，但是如若农民的知情权和谈判权不能得到保障，那么农民利益保护恐怕就难了。
需要在程序上予以周全考虑。比如使村民的知情权、监督权、谈判权更具可操作性，如此才能保证村民在关系自家切身利益的事情上不至沦为“沉默的大多数”。再比如说，交易环节的设置，合同的制定，村民与资本之间的分配比例和方式；还有交易平台的建设和完善，尤其在信息化日渐发达的今天，这一点的重要性不能低估。
在农村资源价值再认识的过程中，在体制、机制、规则上设计公平，把程序做好，环节做好，剩下的就是市场和法律的事情了。
当然，在市场经济和法治社会中，有可能一些地区的农村资源的价值评估会存在不同意见，在程序公正的基础上农民也可能作出“吃亏”的决定，工商资本下乡也可能因为贪图冒进而承受更大的风险，但是，理性成熟的市场主体要为自己的决策负责，创造一个农村资源、农民利益与工商资本协同发展的交流平台和过程，这需要更多的人共同努力。
政策回顾
1983：广辟资金来源
加快农村建设，必须广辟资金来源。解决资金问题，首先要把农村经济搞活。农村有些基础设施，如仓库、公路、小水电等，可鼓励农民个人或合股集资兴办，并实行有偿使用制度，谁新建谁得益，使资金能够回收和周转。
1985：发展乡镇企业
对乡镇企业实行信贷、税收优惠，鼓励农民发展采矿和其他开发性事业。对饲料工业、食品工业、小能源工业的投资和其他乡镇企业的技术改造费，在贷款数额和利率上给予优惠。
1986：农企互惠互利
以农产品为原料的加工厂，要从多方面为原料产地提供服务，帮助农民按工厂要求提供产品，逐步做到以加工指导生产、带动生产。农民和工厂签订合同，双方互惠，利益共享。
2001：带动农户经营不提倡大面积占地
《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作通知》指出，工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和“四荒”资源开发，采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。农业产业化经营应当是公司带动农户，而不是公司替代农户。不提倡城市工商资本大面积租赁、经营农户承包地。
2004~2010：发展农业产业化
加大对农业产业化龙头企业的支持力度，培育一批竞争力、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地。鼓励龙头企业以多种利益联结方式，带动基地和农户发展，鼓励农民专业合作社兴办农产品加工企业或参股龙头企业。支持发展“一村一品”，让农民从产业化经营中得到更多的实惠。
2013：引导资源投向农村输入现代生产要素
中央一号文件鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。鼓励社会资本投向新农村建设。指出各部门各行业要主动服务“三农”，在制定规划、安排项目、增加资金时切实向农村倾斜。
十八届三中全会明确提出：鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。
2014：发展多种经营加强监管防范
《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。
声音
为了避免大资本排挤小农户，避免土地大规模兼并，避免大批农户丧失经营主体地位，必须对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地采取慎重态度。随着工商资本进入农业、参与农地经营规模的扩大，迫切需要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。
——中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊
与过去小农经济不同，当前我国农业生产已经进入到大规模市场化、商品化的发展新阶段，农业的产业链明显拉长，一二三产业的有机融合正在加剧，当小农资本无法满足现代农业发展需要的时候，工商资本的进入已成必然。
——中国社科院学部委员张晓山
我们政策不仅要“鼓励”还要“引导”城市工商资本；其次，城市工商资本下乡后要发展的是适合“企业化”经营的种养业。所谓适合企业化经营的种养业是指产品产业链比较长，价值链比较宽，能够通过产业化经营延长产业链、扩充价值链，实现企业增产、增值、增效的产业。
——农业部农村经济研究中心主任宋洪远
从国家利益看，工商资本承包土地经营农业最大的危险是对粮食安全构成威胁。就目前的圈地现象分析，一些以改变土地使用性质为目的，转向经济作物，然后是观光、旅游、度假等，最后远离农业。大面积、长时期的包地行为会给农业发展、农村稳定带来影响。
——中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻
目前中央出台文件在面积和时间上做上限规范，非常必要。目前很多地方政府都是鼓励推动流转，将大面积流转和租赁作为政绩，甚至给予项目资金补贴。工商资本通过圈地发展观光农业，已是省会城市周边农村的普遍现象。
——华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰
现在土地流转和现代农业公司的互动本身，是国家提倡的一种形式。农民的土地愿意出租给某一个负责人，他凑够有一千亩，企业跟他对接，由于企业的利润主要从那里来的，这样的话这地方产生盈利的空间就比以前自己做一小块地就要大得多。
——联想集团有限公司董事局名誉主席柳传志
一户人家即便把全部土地都流转出去，一年收入也就1500多块钱。业主对流转土地也是挑肥拣瘦，只要好地，山坡地、“鸡窝地”都不要，一户农民能得到的土地流转金就更少，积极性自然不是很高。
——重庆市石柱县黎场乡江云村农民刘智忠
（中国农业新闻网-农民日报 ）
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